Wet fosfaatrechten aangenomen door Eerste Kamer

De Eerste Kamer heeft ingestemd met de Wet fosfaatrechten en de Wet grondgebonden groei melkveehouderij.

Nederland heeft op dit moment een uitzonderingspositie (derogatie) binnen de Europese regelgeving waardoor er meer mest uitgereden mag worden op grasland, op voorwaarde dat Nederland wel binnen een productieplafond blijft voor nitraat en fosfaat. Omdat de melkveestapel sinds het loslaten van de melkquota fors is gegroeid, overschrijdt Nederland momenteel het fosfaatplafond. Om te voorkomen dat Nederland zijn derogatie verliest (en de sector daardoor nog sterker moet krimpen) zijn ingrijpende maatregelen nodig om op korte termijn weer binnen het afgesproken fosfaatplafond te komen. Nederland moet voor 1 juli zekerheid bieden aan de Europese Commissie dat dit gaat lukken. De maatregelen hebben een grote impact op de sector en leidde tot veel lange debatten in het parlement. De maatregelen worden algemeen gezien als een noodzakelijk kwaad om erger te voorkomen. De discussie spitste zich dan ook vooral toe op de vraag hoe de nieuwe schaarste aan productieruimte binnen de sector verdeeld moet worden.

Onzekerheid
Deze onzekerheid over de invoering van een stelsel van fosfaatrechten heeft ertoe geleid dat het aantal transacties binnen de melkveehouderij het afgelopen jaar sterk is gedaald. De NVM heeft er vanaf het begin af aan op aangedrongen om zo snel mogelijk duidelijkheid te bieden aan bedrijven die door het stelsel geraakt worden. In het afgelopen najaar werd echter duidelijk dat het stelsel van fosfaatrechten geen goedkeuring zou krijgen van de Europese Commissie, met nog grotere onzekerheid als gevolg. Het gratis toekennen van fosfaatrechten zou volgens de Europese Commissie een vorm van ongeoorloofde staatssteun zijn, met als gevolg dat de wet die in voorbereiding was op het laatste moment nog moest worden aangepast en dus niet op 1 januari 2017 kon worden ingevoerd.

Fosfaatreductieplan 2017
Om te voorkomen dat Nederland zijn derogatie zou verliezen heeft de sector zelf een plan gemaakt dat ervoor moet zorgen dat Nederland in 2017 alsnog voldoet aan het fosfaatplafond. Dit fosfaatreductieplan volgt drie sporen om de fosfaatproductie terug te dringen:

  1. een verlaging van het fosforgehalte in mengvoer;
  2. een regeling voor melkveehouders die willen stoppen;
  3. een fosfaatreductieregeling.

De fosfaatreductieregeling is omgezet in regelgeving en voorziet in een oplopend reductiepercentage voor bedrijven die de afgelopen periode gegroeid zijn, waarbij niet grondgebonden bedrijven 4% extra gekort worden. Het lijkt erop dat het fosfaatreductieplan succesvol is. Op basis van de voorlopige cijfers is inmiddels besloten om het reductiepercentage in de derde periode (juli/augustus) vast te stellen op 12% in plaats van de eerder afgesproken 20%. De stoppersregeling was overtekend en is inmiddels opnieuw opengesteld.

Fosfaatrechten
Door het fosfaatreductieplan heeft het stelsel van fosfaatrechten niet langer tot doel om binnen het afgesproken fosfaatplafond te komen, maar alleen om dit voor de toekomst te borgen. Melkveehouders krijgen fosfaatrechten toebedeeld op basis van de veestapel op de peildatum 2 juli 2015, waarbij een nog nader te bepalen generieke korting wordt toegepast. Over zowel de peildatum als de korting is in de Tweede Kamer veel discussie geweest. Dit heeft er onder andere toe geleid dat grondgebonden bedrijven volledig worden uitgezonderd van de generieke korting. Een ander discussiepunt was de verhandelbaarheid van fosfaatrechten. De NVM is hier een groot voorstander van omdat dit flexibiliteit en ontwikkelingsmogelijkheden biedt voor individuele melkveehouders. Een zorg vanuit de Eerste Kamer was echter dat verhandelbaarheid in het voordeel kan werken van de intensieve veehouderij. Een motie van de SP om de fosfaatrechten niet verhandelbaar te maken haalde echter geen meerderheid.

Fosfaatbank
Naast een generieke korting zal bij overdracht 10% van de fosfaatrechten worden afgeroomd (uitgezonderd overdrachten in familieverband). Het doel hiervan is enerzijds speculatie tegengaan, maar daarnaast ook het herverdelen van fosfaatrechten. De afgeroomde fosfaatrechten komen in een fosfaatbank terecht, die deze door middel van ontheffingen opnieuw verdeelt op basis van een tender. De criteria die bij de tender gehanteerd zullen worden moeten nog worden bepaald, maar toegezegd is wel dat in ieder geval moet worden bijgedragen aan grondgebondenheid. De Tweede Kamer heeft bedongen dat de uiteindelijke criteria vooraf aan de Tweede Kamer moeten worden voorgelegd, dus de discussie hierover is nog lang niet ten einde. Er liggen o.a. wensen om ook weidegang en natuurinclusief boeren op te nemen in de criteria en daarnaast zullen ook jonge boeren bevoordeeld moeten worden bij het verkrijgen van ontheffingen. De NVM steunde aanvankelijk het afromen van fosfaatrechten bij overdracht omdat daarmee geleidelijk naar het fosfaatplafond kon worden gewerkt. Nu in 2017 al aan het fosfaatplafond zal worden voldaan, voegt het instrument in de ogen van de NVM onnodig complexiteit toe aan het systeem. Het werkt bovendien marktverstorend, omdat het transacties in agrarisch vastgoed en daarmee ontwikkelingen in de melkveesector worden ontmoedigd. De fosfaatbank dreigt nu uitsluitend een politiek instrument te worden om productierechten te herverdelen in plaats van een noodzakelijk middel om de derogatie te kunnen behouden.

Knelgevallenregeling
Een ander groot punt van discussie in de parlement was de knelgevallenregeling voor melkveehouders die onevenredig getroffen dreigen te worden door de maatregel. De Tweede Kamer heeft een amendement aangenomen die het mogelijk maakt om de knelgevallenregeling verder uit te breiden. De staatssecretaris heeft de Commissie Knelgevalllen aangesteld om hierover te adviseren. Het gaat daarbij om het identificeren van categorieën bedrijven waarvoor een collectieve uitzondering zou moeten worden opgenomen in de regelgeving. De staatssecretaris heeft ook een discretionaire bevoegdheid om zelf in individuele gevallen een uitzondering te maken, maar daar zal slechts bij hoge uitzondering gebruik van worden gemaakt. Een terugkerend dilemma in het debat is dat iedere uitzondering en vrijstelling uiteindelijk ten koste gaat van anderen in de vorm van een hogere generieke korting. De staatssecretaris streeft er daarom naar de knelgevallenregeling zo beperkt mogelijk te houden. Inmiddels hebben echter 52 melkveehouders een rechtszaak aangespannen tegen de staat. Zij vinden dat zij onevenredig getroffen worden door het fosfaatreductieplan omdat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. In eerste aanleg hebben zij deze zaak gewonnen, maar de Staatssecretaris heeft aangekondigd hiertegen in beroep te gaan. De discussie over de proportionaliteit van de maatregel en wat met recht gezien moet worden als een knelgeval zal daarom ook na het aannemen van de wet nog wel een tijdje doorgaan.

Eigendom en afschrijving
Zowel in de Eerste als de Tweede Kamer als bij de Raad van State speelde de vraag in hoeverre de invoering van een stelsel van fosfaatrechten gezien moet worden als een inbreuk op het eigendomsrecht. Het kabinet staat op het standpunt dat in dit geval geen sprake is van onteigening, maar van regulering van eigendom. Dit betekent ook dat fosfaatrechten en – ontheffingen geen eigendomsrechten zijn en dus zonder schadevergoeding kunnen vervallen. Daarmee hebben ze een vergelijkbare status als varkensrechten. Ontheffingen kunnen bijvoorbeeld worden ingetrokken wanneer ze niet gebruikt worden of wanneer het bedrijf niet langer voldoet aan de criteria van de fosfaatbank. De Tweede Kamer heeft bovendien bedongen dat het expliciet bedoeling is dat het stelsel eindig is. Daarop is in de Eerste Kamer gevraagd of de investeringen in fosfaatrechten wel afschrijfbaar zijn. De staatssecretaris heeft hier in eerste instantie positief op gereageerd en is in gesprek met de minister van Financien over de vraag hoe dit vormgegeven kan worden.

Biologische melkveehouders
In zowel de Eerste als de Tweede Kamer is veel gediscussieerd over de status van biologische melkveehouders. Het werd door diverse partijen onrechtvaardig gevonden als zij gedupeerd zouden worden voor een mestprobleem dat zij zelf niet veroorzaakt hebben (omdat biologische boeren geen mestoverschot mogen hebben). De staatsecretaris was echter niet bereid om een specifieke uitzondering te maken voor biologische melkveehouders en stelde zich op het standpunt dat zij al voldoende ontzien worden door de vrijstellingen die gelden voor grondgebonden bedrijven. Biologische veehouders produceren ook mest, dragen daarmee ook bij aan het fosfaatplafond, dus alle mest wordt gelijk behandeld. Een motie van GroenLinks om biologische boeren toch meer fosfaatruimte te geven is uiteindelijk aangehouden.

Nieuwe derogatie
De wet gaat in principe in op 1 januari 2018, maar dit is door de Tweede Kamer afhankelijk gemaakt van het verlenen van een nieuwe derogatie door de Europese Commissie voor de volgende periode (2018-2021). Vanaf de zomer worden hierover gesprekken gevoerd met de Europese Commissie in samenhang met de gesprekken die gevoerd gaan worden over het 6e Actieprogramma Nitraatrichtlijn.

Wet grondgebonden groei melkveehouderij
Dit is een uitwerking van de eerder aangenomen Wet verantwoorde groei melkveehouderij waarvan de inhoud al bekend was en gaf daarom weinig tot geen discussie. De wet regelt dat melkveebedrijven alleen mogen groeien als er voldoende grond bij het bedrijf in gebruik is om de extra mest aan te kunnen wenden. De wet staat op zich los van de wet fosfaatrechten, maar maakt wel onderdeel uit van het bredere beleid om het mestoverschot terug te dringen.

Met het afronden van het wetgevingstraject is meer duidelijkheid ontstaan over de wettelijke kaders waarbinnen de melkveehouderij zich in de toekomst kan ontwikkelen. Maar ook nu de wet is aangenomen bestaat er nog steeds veel onzekerheid over belangrijke onderdelen van het stelsel, zoals de hoogte van de generieke korting, de knelgevallenregeling en de criteria voor het verkrijgen van ontheffingen van de fosfaatbank. Het is voor de sector van groot belang dat ook deze onzekerheid voor alle betrokkenen nu zo snel mogelijk wordt weggenomen.

Bron: nieuwsbrief NVM d.d. 7 juni 2017

Neem contact op